《基本法》是特區的憲制性法律，它將「一國兩制」、「港人治港」、「高度自治」這些重要的方針以法律形式明確訂明，而且把這些方針具體化及制度化。

     所以，香港市民加深對《基本法》的認識，以及把握《基本法》所提供的基礎在經濟、社會各方面發展，是非常重要的。

     自回歸以來，特區政府和民間組織，一直攜手向市民推廣《基本法》，並且取得不錯的成效。

     政府在2004年年底進行的調查顯示，市民對《基本法》認識持續增加。該次調查發現，有88％的受訪市民表示對《基本法》有相當或一些認識及聽過《基本法》。

     其中表示對《基本法》有相當或一些認識的市民，由2000年的25％升至2002年的48％，再升到2004年的51％。

     超過9成的市民知道按照《基本法》，香港特別行政區實行高度自治，並享有行政管理權、立法權和獨立的司法權。

有人對國家認識淺

     不過，基於歷史和其他因素，有些市民對國家的認識仍較為有限。

     事實上，「一國兩制」的方針，是考慮到國家和香港的歷史背景和實際情況而制訂；而《基本法》則是根據國家憲法制訂。

     所以，要加深認識「一國兩制」和《基本法》，我們必須了解國家的體制，明白「一國」和「兩制」的意義，以及特區作為地方行政區域，與中央的關係。

     首先，我希望談一談國家的體制。中國是個單一制國家，全國只有1個中央層面的政府和立法機關，只有1套憲法和法律通行全國。

     憲法是具有最高法律效力的法律，而憲法規定，國家最高的權力機關和行政機關分別是全國人民代表大會和中央人民政府。

     在地方層面，憲法規定國家設有省、自治區、直轄市、市和縣等多個層級的行政區域。

     這些行政區域，均隸屬於中央人民政府領導，它們的權力都來自中央授權。

中國與聯邦制不同

     顯然易見，中國的體制與實行聯邦制的國家十分不同。聯邦制國家通常是由有獨立性的州或省聯合組成。

     一般來說，除了統一的聯邦憲法和政府外，聯邦成員也有自己的憲制、行政和立法機關。

     聯邦成員所擁有的權力，可能在聯邦成立之前已經擁有，並非由聯邦授予。

     香港在1997年回歸後，成為國家的特別行政區。香港特區成立的憲制基礎，是國家《憲法》第31條和第62條。

     該兩條條文規定，國家在必要時得設立特別行政區；而全國人大可以決定特別行政區的設立及其制度。

     在這個基礎下，香港特區的成立是由中央決定，而特區內的各種制度，由全國人大決定。

     故此，作為國家的行政區域，香港特區的根本權力是由國家的最高權力機關，亦即全國人大授予的。

先有一國後有兩制

     經常提到的論點，即先有「一國」，後有「兩制」，亦是建基於這憲制安排的。

     正如我剛才提及過，國家的地方行政區域並沒有自身固有的權力。

     因此，雖然中央透過制訂《基本法》將高度的自治權授予香港特區，但香港特區作為行政區域，我們所行使的權力是建基於中央對特區的主權及中央對特區的授權。

    《基本法》中不少條文，都體現了中央對特區的主權。我會用幾個例子說明這點。

     首先，最明顯的例子，就是外交和防務的管理由中央負責。外交事務是國家與國家之間的接觸和互動。

     特區作為國家的構成部分，本身並沒有處理外交事務的權力。《基本法》第157條就提及，外國在特區設立領事機構或其他官方、半官方機構，須經中央人民政府批准。

     國家在其領土派駐軍隊，是為了保持國家主權統一和領土完整，因此中央設有駐港部隊，負責香港特區的防務。這是國家在香港特區行使主權的重要象徵。

軍艦入港須中央批

     在這方面，《基本法》訂明，外國軍用船隻或外國國家航空器進入香港特別行政區須經中央人民政府特別許可。

     第2，根據《基本法》第15條、第45條和第48條，中央人民政府有權任命特區行政長官和行政機關的主要官員。

     第3、《基本法》第17條規定，立法會制定的法律須報全國人大常委會備案。備案不影響該法律的生效。

     全國人大常委會在徵詢基本法委員會後，如認為立法會制定的法律不符合《基本法》關於中央管理的事務及中央和香港特別行政區的關係的條款，可將有關法律發回，但不作修改。

     經全國人民代表大會常務委員會發回的法律立即失效，但該法律的失效，無追溯力，自回歸以來並沒有發生過有法律被發還的情況。

     第4個方面是《基本法》的解釋和修改。根據《基本法》第159條規定，《基本法》的修改權屬於全國人民代表大會。

     任何對《基本法》的修改，均不得和中華人民共和國對香港既定的基本方針相抵觸。

制度生活方式不變

     中央對香港既定的基本方針政策，根據《基本法》的序言和總則，包括以下多項：在香港特區實行「一國兩制」，不在港實行社會主義的制度和政策，授權香港特區實行高度自治，保持原有的資本主義制度和生活方式。

     任何違背這些既定方針政策而對《基本法》作出的修改都是不能通過的。

     這些規定確保國家對香港的基本方針政策不會因為對《基本法》作出修改而有所改變，保障了「一國兩制」、「高度自治」的完整性。

     全國人大對《基本法》所擁有的解釋權和修改權，是在「一國兩制」下的憲制秩序，也充分反映中央對特區憲制設計和實施的主導性角色。

     此外，另一非常重要的範疇是政制發展。政治體制是特區制度的重要組成部分，在憲制上，中央有權也有責任監察香港的政制發展。

    《基本法》附件1第7條和附件2第3條，亦說明2007年以後，行政長官和立法會的產生辦法如需修改，須分別報人大常委批准或備案，因此中央就特區政制發展有最後決定權，完全符合《基本法》的規定，亦反映憲法下的憲制秩序。

     我剛才提及不少《基本法》中體現中央主權的有關規定，但只要我們比較特區的高度自治權與我國的民族自治地方的自治權，或者和其他國家的自治地區的自治權，便不難發覺香港特區其實擁有十分高度而廣泛的自治權。

香港所享自治權高

     我國有部分民族自治地區的行政機關，可以按照《憲法》和相關法律，享有自治權。

     這些自治權主要包括根據國家的法律、政策和實際情況，在自治地區制訂自治條例；並可自主地安排使用本地的財政收入、安排和管理經濟建議、文化和教育事業、組織本地維持治安的公安部隊，以及使用當地的語言等。

     而在其他國家，一般來說，地方政府所能管理的多是地方性的事務；有關稅收、貿易和發鈔等事項都由中央管理。

     法院沒有終審權，而地方立法機關的立法權也受到不同程度的限制。在美國、加拿大和澳洲的省或州，均沒有自己的貨幣和金融管理機關。

     相比之下，香港作為特別行政區，所享有的高度自治權比上述的自治地區大得多。我們的行政機關擁有廣泛而實際性的行政管理權。

     特區政府可以自行發鈔，決定金融、貨幣、貿易、文化、勞工、福利等政策和法規。特區更可保持財政獨立，既不用向中央繳稅，亦可實行獨立的稅收制度。

     特區的法院更享有終審權。根據《基本法》的規定，其他普通法區的法官可參與我們終審法院的判決。

擁處理外事的權利

     現在我們有從英國、澳洲及新西蘭來的法官，參加終審法院的工作。這延續了香港與其他普通法區的聯繫。

     還有，我想特別提出的是，特區所擁有的處理對外事務的權利。

    《基本法》第7章規定，特區可在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅遊、文化、體育等領域單獨地同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關係，簽訂和履行有關協議。

     在中央人民政府授權下，特區政府可與外國簽訂包括司法互助、互免簽證等雙邊協議；經中央人民政府具體授權，特區政府亦可簽訂民用航空運輸協定。

     回歸以來，特區政府已在中央授權下簽訂了超過90份這類協議。這些協議對於特區保持國際金融、商貿及航空等中心的地位十分有幫助。

     在參加國際組織方面，特區以「中國香港」的名義參加了超過190個不以國家為單位的國際組織（例如世界貿易組織和亞太經濟合作組織等）；也以中華人民共和國代表團成員身份，參加了超過20個以國家為單位的組織（例如世界衞生組織）。

     我們可以說，世界上幾乎所有大城市中，沒有1個如香港特區般擁有上述參與對外事務的權利。

一國兩制史無前例

     由此可見，香港特區的「高度自治」，與其他地區的自治相比，實在是廣泛得多。

     「一國兩制」是史無前例的憲制安排。在回歸前，可能有人對於《基本法》和「一國兩制」的落實感到悲觀，懷疑香港賴以成功的各種制度能否順利過渡到新的建制之下。

     到了今天，香港已回歸祖國接近9年。《基本法》在中央和特區政府的努力下得到全面落實。

     事實證明，香港雖然經歷了許多的挑戰，但依然在《基本法》為特區所奠定的基礎上保持繁榮和穩定，而且更在社會、經濟、文化等各方面都取得長足的發展。

     回歸後，市民的權利和自由得到充分的保障；我們繼續擁有良好的營商環境、世界一級的物流和專業服務、聞名國際的金融市場、獨立的司法制度和高效率的行政機關。

     透過落實《基本法》，我們將「一國兩制」這個史無前例的構思實踐，國際社會亦對香港回歸後的發展，以及《基本法》和「一國兩制」的實施表示認同。

     我希望大家好好珍惜「一國兩制」和《基本法》為我們帶來的各種靈活性，好好運用《基本法》賦予香港的高度自治權。

     不過，我們在行使中央授權的高度自治權時，也要緊記香港是國家的部分，並不是個獨立的地區。

     作為特別行政區，我們的權力均來自中央授權，故此，我們除了要珍惜「兩制」外，必須明白「一國」的重要性，並且在某些重要的課題上，例如政制發展，要理解香港是有必要與北京配合才能取得進展的。

     在未來，香港特區會面對各種的挑戰及機遇。我相信，在大家的共同努力下，特區一定可以把握在《基本法》和「一國兩制」下所提供的優勢，繼續發揮其獨有的角色，為國家的未來發展作出貢獻。

（以上是政務司司長許仕仁4月22日在《基本法》頒布16周年研討會的致辭全文）