政府評論
多管齊下應對人口問題
2015年01月15日
none
政務司司長林鄭月娥
各位傳媒朋友，我們今日的記者會重點介紹在行政長官2015年施政報告裏面人口政策部分，亦可以說是為由我擔任主席的人口政策督導委員會在過去兩年的工作作一個階段性的總結。我（在今日記者會）的功能都是做一個背景的介紹，然後我會請四位局長依次就着他們在人口政策裏面的措施作簡介。
我的介紹主要就是與大家分享十組數據，是有關於香港現在的人口情況，以及我們在人口方面將面對的挑戰，亦會簡單說說在人口政策督導委員會過去兩年，我們工作的主要考慮和策略，以及稍後的跟進工作。
第一組數據，就是向大家說說，其實香港的人口增長是相當緩慢的，在過去30年，我們平均每年的人口增長都有大概1%；但由現在去到2041年，推算的人口增長將會較為溫和，大概是0.6%。所以，事實上在過去曾經做過的一些人口推算，都有少許高估的現象。譬如在2006年，當時根據中期人口統計結果，推算應該去到2031年有836萬，但現時最新的推算，2031年本港人口將只有816萬。去到推算期末，即是2041年，都是上升至847萬。
第二個數據，就是當然人口增長放緩一個直接的因素，就是本地的生育率偏低。過去十年都是徘徊在0.9到1.3之間。最低的0.9出現是在2003年的SARS期間；去到2012年，上升至1.3，當時我自己剛剛開始做人口政策督導委員會，都有少許感到安慰，是否現時香港本地的生育率會上升呢？但結果去到2013，它又下跌至1.1，大家都記得，其實2012年是龍年，所以或多或少有些所謂「龍年效應」，令到當年2012年的本地生育率比往時高一些。
相對於在亞洲其他已發展地方的生育率，香港的生育率亦不算特別低，所以大家看到我們在這裏比較，無論南韓、台灣、新加坡、日本，大致上都差不多。所以，這個亦給我們有這個看法，如果未來是很期望香港本地的生育率能夠大幅上升，這個可能不會出現。所以在我們人口挑戰方面這個亦是一個需要考慮的因素。
第三個數據，就是講了很多年，我記得由我當社會福利署署長講安老服務時已經開始講，就是人口會老化。去到現在2015年，跟着下去的20年是人口急速老化，去到2041年，每三個人就有一個是65歲或以上的長者。特別在這裏一提，就是屆時我們面對的長者人口，有相當多部分是我們稱為「老老」，即是英文是old-old。在長者裏面比較年紀再大一點的，75歲或者以上，估計由現時佔我們人口7.7%，會去到2041年的（百分之）18.9。所以對於整體醫療和安老服務的需求肯定會上升，這亦是我們在公共財政方面要考慮的因素。
跟着，當然就是撫養比率的數據。撫養比率亦會隨着人口的急速老化來迅速惡化。即是換句話說，15到64歲，即經濟活躍的人士要供養的長者就會大幅上升。在少年和兒童的撫養比率，大致上由現在到2041年，都沒有甚麼大的變化，因為出生率都是會停留在一個比較低的水平，但長者的撫養率將會上升。
剛才講的數據，大家都好像說是幾十年後，2、30年後，但有一個數據令人擔心的現象是迫在眉睫，這個就是香港的勞動人口。我們的勞動人口在過去十多年，大家從這個圖表看到，都是不斷上升，現在估計亦會一直上升到2018年，屆時的高峰就是大概371萬的勞動人口，但從那一點開始，由於香港的人口老化，勞動人口會下降，一直下降到差不多這個推算期的期末才再穩步上升。總體勞動人口參與率亦由2013年的59.4%，下降到2041年的49.5%，所以一個經濟體系如果損失了相當大比例的勞動人口，當然會發生一些負面的情況。
就在這裏看得到，勞動人口的變化跟經濟的增長息息相關。在過去這一段日子，大家會在這裏看到，我們在經濟增長方面的因素，除了是我們投入更大的資本，或者是生產力、教育水平的提高，有一個因素就是勞動人口，或者「人口的紅利」。勞動人口從1980年至96年令我們的經濟增長平均有2.2%一年，到了97至2013年仍然有1.2%。但從2018年開始，因為勞動人口下降，大家會看到勞動人口而引致的經濟增長差不多是沒有，甚至可能跟着會出現負增長，這對於香港經濟的未來發展是一個隱憂，亦需要現在採取一些措施來盡量防止這種情況發生。
在我們的策略裏面，我們看過所有勞動人口的類別，有兩個類別值得更加深入去研究及尋找一些措施來應對，一個是女性的勞動人口，一個是年長人士。我們女性勞動人口的參與率是偏低，當然我們大家都明白已婚的婦女，她們都有家庭的考慮，亦希望尤其是有子女後會留在家中照顧子女，所以在一段時間，年齡組別中她們的參與率比較低一點，這是可以理解的。我們亦很尊重婦女選擇究竟在家中做照顧者，抑或是出來投入職場這個個人選擇。但是無論如何，從這個圖表看得到，香港女性的勞動人口參與率明顯低於男性，即使我們以周邊的經體體系，我們相對於新加坡亦是低大概是，他們是58.1%，香港在這裏看到是50.6%，即是說都有約七至八個百分點的差別。而新加坡和香港整體的社會情況是接近，女性能夠可以在家庭方面有外來勞工的協助亦是大的，所以我們都要想想，如果我們有適當的配套，是否能夠鼓勵更加多婦女能夠投入勞動市場。
年長人士的勞動人口參與率的偏低情況比較明顯。這裏我們比較了我剛才說的幾個亞洲都是已發展的經濟體系，大家會看到，在香港來說，譬如以60到64歲這個年齡組別，我們是不足四成的勞動人口參與率，相對於日本、新加坡、南韓都是偏低，與台灣相若，甚至我們稍為高於台灣一點。所以，我們覺得在年長人士方面亦可以做一些措施來鼓勵他們更積極地投入職場。
接着的數據，在稍後討論時大家都會提問的，就是單程證人士，或者是我們所說的在內地來家庭團聚的人士。過去一段日子，其實單程證人士是香港人口增長的主要來源。如果大家在這裏看得到，在過去十多年，有一些年份，如果不是有一個持單程證來港的人士，純粹靠自然增長，根本是抵銷不到淨遷移。所以，如果不是有單程證加入我們整體人口，恐怕有一些年份已經出現人口下降。
在回歸以來，一共有83萬新移民來港定居，但絕大部分，98%都是香港人的配偶和子女。所以，這個計劃純粹是一個家庭團聚的計劃。在本地出生率維持低水平的情況之下，單程證人士將會繼續是我們人口增長的主要來源。而事實上，近年看得到單程證來港人士年齡分布以至學歷水平都對於我們現在香港勞動力不足，是一股新的動力。以2013年透過單程證計劃來港人士來看，他們的年齡中位數是33歲，遠遠低過全港年齡中位數的43歲，而教育水平也比往時高，88%15歲以上的新來港人士都有中學程度或以上，而有四、五成他們在內地都是有工作，所以來到香港也可視為我們寶貴的人力資源。
再展望下去，其實這個以單程證來作家庭團聚的計劃，是有它存在的重要性。大家可以看到這個數據，所謂跨境婚姻在香港越來越普及。去到2013年，在香港註冊的婚姻，有接近四成其配偶都是內地人士。另一個現象看得到，在這些登記的婚姻，現在涉及內地的男性，即是一個香港女性嫁給一個內地男性，跨境婚姻的比例也在上升中，由16%上升至25%，所以上述我向大家介紹了的數據，就是某程度上是引導我們今次人口政策督導委員會的工作。
委員會在2012年12月正式重組成立，為期兩年，我們首次引入了一些專家和學者參與人口政策督導委員會，亦做了一個為期四個月的公眾參與工作，集思廣益。收到1,898份意見書，亦是經過香港大學社會科學研究中心幫我們分析，大體上收到的主要意見和我們現在建議的一系列措施都有一定的吻合性，所以我們都可以說參考了公眾的意見。這個人口政策目標亦得到大致上廣泛的支持，即是說除了是發展培育人才去推動香港繼續社會經濟發展，大家很重視我們必須要同時間創設一個共融和有凝聚力的社會，使到人盡其才，讓市民和家庭享有優質的生活。
有人會問，看到施政報告或者人口政策督導會員會在小冊子裏面的措施好像不是這麼全面，有一些政策似乎好像沒有包含在內，這個是有它的特定原因。事實上，人口政策是涉及多個政策範疇，可以說12個政策局或多或少都會參與在人口政策工作裏面。第二點就是人口政策不是一次過的政策，我相信每一屆政府都會要着力處理人口政策，按着實際情況去更新或者修訂。我亦要求各個政策局在日常工作裏面，亦要關注到我剛才說的人口政策目標。
在過去兩年，特區政府已經公布了，或者正進行其實和人口政策目標息息相關的政策有下列這幾項，甚至可能有一些都未能盡錄在這裏，包括有香港長遠房屋政策、土地的供應策略、長遠財政規劃、自願醫療保險、免費幼稚園教育、香港退休保障未來發展以及安老服務計劃方案。所以我們在很早階段人口政策督導委員會決定了我們不會去重複政策局已經有其各自委員會，或者各自的機制去處理的政策問題。我們今次人口政策督導委員會聚焦的是處理一些其他各個政策局未聚焦的議題，特別是一些延長工作年期、釋放勞動力及建立人才庫等工作。
我們採取五大策略，在行政長官的施政報告都說了，我就不再重複了。在每一個策略下面，我們都會有一些具體的措施要落實執行的。我們在這些具體措施裏面亦在《施政綱領》小冊子詳細列了出來，大概有50項，分類我亦在這裏說了，稍後有關局長會向大家介紹。我特別想一提的就是，在我們做人口政策去到中期，就已經清楚知道培育青少年是重點的人口政策，因為我們除了考慮吸納人才，必需要先處理怎樣提升本地的人才，所以，提早在去年，即2014年行政長官施政報告已經就着培育新一代方面做了一些政策的措施。所以，這些政策的措施，已初步落實了，稍後吳（克儉）局長會向大家介紹一下。
下一步的工作就是當然要落實和去監察、執行，所以，我會繼續領導一個由官方成員組成的人口政策督導委員會，在未來的日子，繼續監察這些有關的工作，有需要的時候我們亦會作出修訂。但為了使到香港的人口政策工作，能夠真正持續地集思廣益，我們會繼續吸納一些專家、學者、服務機構的意見，所以，我在適當的時候，亦會主持一些座談會，向他們交代我們最新的工作情況和聽取他們的意見。
在這裏我先交給公務員事務局局長跟大家介紹一下，在公務員方面我們怎樣可以延長工作年期的措施。
（以上是政務司司長林鄭月娥1月15日在施政報告人口政策記者會上的開場發言。）
