政府評論

多管齊下應付財政挑戰

2014年04月16日

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財政司司長曾俊華

主席：
 
我感謝各位議員和市民，就今年的財政預算案表達了寶貴的意見。
 
剛才，政務司司長和三位局長已經就不同政策範疇，詳細作出了回應。作為總結，我會首先簡述最新的經濟情況，然後就一些受關注的議題表達一些看法。
經濟情況
 
根據國際貨幣基金組織本月初的預測，今年全球經濟增長預計會有3.6%，高過去年的3%，當中先進經濟體的增幅預測會達到2.2%，是2010年以來最高。亞洲發展中地區的增長預測是6.7%，稍高於去年的6.5。
 
環球經濟形勢仍然存在大量的不明朗因素，主要的來源是美國聯儲局的減買資產行動，以及對新興市場所構成的影響。隨着加息周期臨近，市場對息口預期會有更大的波動。
 
歐美經濟雖然有所改善，但是需求未見回升，導致香港的貨物出口表現較為疲弱。今年首兩個月本港貨物出口按年實質下跌1.7%。
 
內部經濟方面，消費和營商情緒大致維持正面。勞動市場仍然處於全民就業的狀態，最新的失業率是3.1%，是16年來的新低。2013年總就業人數增加超過八萬，市民的收入繼續有所改善。
 
就業市場狀況理想，加上訪港旅客人數持續增長，為消費市場帶來支持。今年首兩個月，零售業銷貨量錄得7.9%的按年升幅。私營部門投資活動較為波動，但是大型基建工程全速進行，對整體投資開支有一定程度的支持。
 
我預測今年本港經濟有3%至4%的實質增長，較去年全年的2.9%有所改善。我會繼續密切留意環球經濟和地緣政治形勢發展對香港的影響，在有需要時作出應對。
 
通脹情況
 
本地通脹持續下降，基本消費物價通脹率由2011年平均5.3%和2012年的4.7%，下降至2013年的4%。
 
今年首兩個月的基本通脹率平均4%，反映外圍價格壓力輕微，以及新訂私人租金升幅在去年放緩，對消費物價通脹產生緩和的效應。
 
今年整體基本通脹率會進一步回落，預測全年平均3.7%。我會繼續留意通脹的發展和對低收入家庭的影響。
 
樓市風險
 
政府在土地供應方面的努力，已經漸見成效。未來三至四年，住宅單位供應達到71,000個。
 
截至今年3月，住宅物業的成交在過去一年平均每月3,800宗，遠低於2012年平均每月6,800宗。樓價升勢同期放緩，去年後期錄得微跌。今年2月的整體樓價較去年8月的高位下跌0.9%。
 
雖然樓市已經稍為降溫，泡沫風險仍然不容忽視。相比2008年的低位，今年2月的整體樓價累計上升133%。市民的供款負擔比率，即按揭供款相對住戶收入的比率，在去年第四季高企於54%的水平，較48%的長期平均數為高，顯示樓價、經濟環境和市民的負擔能力仍然脫節。
 
我感謝本會在月前通過了《2012年印花稅（修訂）條例草案》，落實買家印花稅等措施。政府因而獲得一筆未有預計的「意外之財」，增加今年的盈餘。
 
我期望各位議員能夠盡快完成《2013年印花稅（修訂）條例草案》的審議工作，通過法案，落實雙倍印花稅，容許我在有需要時，適時調整措施。
 
財政可持續性
 
長遠財政計劃工作小組於3月初發表報告，提供科學、客觀的依據，指出隨着人口老化，經濟增長放緩，如果我們的開支增長持續超越經濟和收入的增長，結構性赤字是在所難免的。
 
政府短期內的財政狀況是健康的，我們有能力推行已經公布的新措施。在未來的二、三十年，經濟仍然有增長，但是速度會放緩；收入會緊貼經濟增長上升，開支仍然有上調的空間。關鍵是開支增長的幅度必須跟經濟增長和收入的增長相適應。政府會積極跟進小組的建議，應付人口老化為公共財政帶來的持久挑戰。
 
小組報告提出警示後，我希望社會能夠聚焦討論怎樣防止政府開支增長速度持續高於收入和經濟增長速度。
 
作為負責任的政府，我們不會讓香港出現財政危機。要避免結構性財赤出現，政府需要多管齊下，在推動經濟發展的同時，在開支、收入和儲蓄三方面下工夫。而第一步，我們要從政府內部做起。
 
控制開支
 
工作小組建議公共開支應該大約維持在本地生產總值的20%。我認同這個是適當的水平，不單有助維持香港的競爭力，亦不會佔用過多社會的有限資源，妨礙私人市場發展。更重要的是，政府的收入一般都不會高過本地生產總值的20%。
 
為了落實基本法訂定的「量入為出」原則，以及保持財政持續穩定，政府會維持這個財政管理指標。當然，20%不是一個硬指標，在個別財政年度有需要時，我們可以容許開支超越20%。
 
為了控制開支增長，政府會採取以下八項具體措施：
 
（一）政府在處理內部資源分配時，會致力保持總體政府開支增長，不超越中期預測的名義本地生產總值增長率。根據今年的中期預測，在2015至2018年期間，政府開支增長應該是大約每年5.5%；
 
（二）我們會要求所有部門在未來兩、三個財政年度，調節各項服務的緩急優次和重整服務的工序，節省經常性開支。我們會將節省下來的資源，用來提供更切合需要的新服務；
 
（三）我們會加強財政影響評估的機制，在推出主要新政策之前，為政策建議作十年或更長遠的財政可持續性評估；
 
（四）我們會揀選個別政策範疇進行基本開支檢討，精簡程序或合併可能重疊的服務，務求達到事半功倍的效果；
 
（五）我們會為合適的資助機構作跨財政年度的撥款安排。這個做法既有利機構作中期服務規劃和資源調配，又可以減省每年申請和審批所需的行政工作；
 
（六）我們會檢討採購程序和相關規則，在確保公平競爭的大前提下，簡化招標文件的條文和減省非必要的評審準則，藉以提升部門進行採購的效率；
 
（七）在開展新工程項目時，政府會適當調節時間表，以免項目過於集中，推高工程造價。我們會在工程規劃、設計、招標、施工等環節，實施更嚴謹的開支控制，盡量避免工程超支；及
 
（八）我們未來會繼續投放資源，推動經濟發展，並為人口高齡化作準備。為了加強包括開發土地、完善醫療和長者設施、改善環境等基本工程的資源分配和開支規劃，相關部門將會為主要項目擬訂十年計劃，以便在資源分配方面及早做好準備。
 
保障收入
 
要保障收入，我們要先確保政府能夠收回應該收到的款項。例如在防止稅收流失方面，有關部門會加強執法，打擊逃稅和避稅；在穩定收入基礎方面，各部門會繼續按照用者自付的原則檢討收費。
 
中長期而言，我們需要探討如何擴闊收入基礎。政府過往曾經進行多次的稅務政策檢討，包括在2000年成立的稅基廣闊的新稅項事宜諮詢委員會，就香港的稅制和如何擴闊稅基做了大量的研究，並徵詢公眾意見；其後於2006年再就開徵商品及服務稅的建議進行了廣泛諮詢。雖然市民大眾當時未能夠接受政府開徵這項新稅種，但在諮詢過程中，市民普遍認同香港需要改善稅基狹窄的問題，亦有就其他擴闊收入的方案提出意見。至於政府應採用甚麼方案，市民則沒有明顯的傾向和主流意見。
 
因應工作小組就政府面對長遠財政壓力提出的預警，我有責任確保政府適時處理如何擴闊收入基礎這個問題。在控制開支增長的措施落實後，財經事務及庫務局會重新審閱政府過往就擴闊稅基的分析和諮詢所得的結果，計及工作小組的推算，推行下一步的稅制檢討。
 
我必須強調，政府現階段並無任何計劃引入新稅種或改變現行稅制。對於任何增加稅收的方法，我們原則上持開放的態度，不會排除任何建議。
 
至於將來擴闊收入的方案，我們必須考慮這些方案能否有效擴闊收入基礎，符合公平和能者多付的原則，和維持香港的簡單低稅率稅制。我會在適當時候向社會進一步交代我們的看法和計劃。
 
未雨綢繆
 
至於儲蓄，工作小組建議我們考慮效法其他經濟體，未雨綢繆，設立類似未來基金的計劃，在政府出現財政困難時使用，為下一代提供後備資源。鑑於這筆基金是一個固定款項，不屬於經常收入，所以不應該用來應付經常性開支。
 
未來基金的建議需要社會共同討論和醞釀。待《撥款條例》通過後，我會正式邀請工作小組就未來基金的建議作進一步的深入研究，提出具體方案。我亦會要求小組一併研究如何更積極和更有效地管理政府的資產。
 
推動經濟
 
應對人口老化帶來的長遠財政挑戰，除了在公共財政的層面處理之外，保持香港的經濟動力是增加政府收入的重要一環。
 
香港經濟以市場原則運作，並享有多方面的競爭優勢，包括資訊和資金自由流動、簡單的稅制和低稅率、完善的基礎設施和獨立的司法系統等。政府要保持良好的營商環境，企業才能夠發揮進取和靈活的香港企業家精神，繼續拓展業務。我們會積極在G2G層面跟各地政府商討，為企業開拓更多市場。
 
在產業發展方面，四大支柱產業僱用全港近一半的勞動人口，貢獻近六成本地生產總值。為了推動經濟沿高增值、知識型的方向發展，我們會推動創新和科技產業，提升各行各業的生產力。同時，我們會耐心培育其他有潛質的新產業，促進經濟多元化。
 
中小企佔本地企業超過九成，聘用130萬名僱員，是經濟和就業市場的中流砥柱。我們一直重視中小企的經營環境，透過融資、開拓市場、建立品牌和提升生產力幾方面，加強對中小企的支援。
 
面對土地和人力的限制，政府會採取多方面的措施，增加商、住土地供應，並透過加強培訓本地人才和吸引外地人才，提升人力資源的數量和質素。政府亦會在基建方面多下工夫，鞏固香港在人流、物流、資金流和資訊流的國際樞紐地位。
 
紓緩措施
 
預算案公布後，一次性紓緩措施再次備受關注。事實上，今年的經濟反周期措施涉及的開支，只佔總支出的5%，相對經常性開支佔政府開支75%，比例是一對15，兩者的重要性有明顯的分別。
 
一直以來，政府透過經常性措施，推動社會發展，改善市民生活。今年經常開支的總額首次超越三千億元，比去年增加7.8%。
 
這些新增資源，用於提供新設服務和加強現有服務，滿足各階層市民的需求。其中教育、醫療衞生和社會福利佔政府經常開支近六成，來年在這三個範疇的經常開支會超過1,700億元，較上一年上升百分之6.7%。
 
結語
 
主席，今年預算案的主題是競爭力，我希望透過多方面的措施，鞏固香港作為國際樞紐的地位，推動經濟向高增值方向持續發展，突破發展的限制，為本港經濟注入動力。
 
與此同時，我們必須應對人口老化所帶來的長遠財政挑戰。因此，在制訂預算案時，我們要緊守基本法第107條訂定的財政紀律，量入為出，力求收支平衡，並與本地生產總值的增長率相適應。
 
面對未來可能出現的結構性財政問題，我們需要有更長遠的規劃，確保在推行各項政策和措施時，保持公共財政的持續性，避免削弱競爭力。
 
今年議員提出的修訂，多達1,900多項。政府會盡力配合立法會的審議工作，令預算案可以盡快通過。
 
本會早前批准787億元臨時撥款，足夠應付5月底前的開支。如果草案未能及時通過，政府部門和公營機構在6月初會開始陸續出現資源不足的情況，公共服務將難以維持。預算案中的建議，亦會因《條例草案》未獲通過而不能推行。
 
為免影響公共服務，維持政府正常運作，並且讓預算案的建議盡快推行，我懇請各位議員以整體社會利益為重，支持盡早通過《2014年撥款條例草案》。
 
（以上是財政司司長曾俊華4月16日在立法會會議上就《2014年撥款條例草案》恢復二讀辯論的致辭全文。）