2013年10月29日

政務司司長林鄭月娥

   很高興今日我和我的同事能夠出席立法會扶貧小組委員會的會議，向各位議員匯報扶貧委員會自從去年12月1日重設之後我們的工作，換句話說，都可以說是我們首份的工作報告。
 
   大家會記得，重設扶貧委員會是行政長官在他競選政綱中的承諾。為甚麼說是重設呢？因為大家都記得，在第二屆特區政府有一個扶貧委員會，當時是由財政司司長領導；去到第三屆時，儘管本會的議員都有一個頗強烈的訴求說要設立扶貧委員會，但結果在第三屆政府沒有成立任何扶貧委員會。所以行政長官亦知道扶貧的工作是非常之重要，所以在去年7月1日上任後，我們馬上展開重設扶貧委員會的工作，包括由他本人領導一個籌備小組，籌備小組其實都運作了幾個月，做了很多探訪，來決定究竟重設的扶貧委員會的工作範圍和工作組織的架構應該如何。
 
   所以在去年12月1日，正式成立了扶貧委員會及其轄下六個專責小組。簡單來說，這六個專責小組中有四個是政策方面的研究，包括有退休、就業和一些特殊組群，以至社會的參與；兩個是我稱為行動小組，因為這兩個都有基金可以支持他們的工作。一個當然是包括關愛基金，另一個就是我們現時所說的社會創新及企業發展基金。
 
   按着行政長官在籌備小組的建議，扶貧委員會的首要工作是為香港首次制訂一個官方的「貧窮線」。就此，委員會召開多次會議討論，分別先在社會保障及退休保障專責小組討論，然後交回大會再進行討論。我知道，在我們工作期間，本扶貧小組委員會亦有就「貧窮線」的工作展開一些討論，以及邀請一些代表來陳述。勞工及福利局張建宗局長亦親自在去年12月及今年4月出席扶貧小組委員會聽取不同團體和人士及議員的意見。我本人亦在立法會內務委員會今年3月舉行的特別會議上匯報了我們扶貧委員會及專責小組的工作進度。
 
   由於關愛基金和扶貧委員會專責小組的工作進度都已經在這兩個小冊子中說了，亦送了給各位委員，所以我不會詳細去再講這方面的工作，反之，利用以下的兩、三分鐘講講我們在制訂這個「貧窮線」方面的工作。經過過去接近十個月的努力，委員會完成了制訂「貧窮線」的工作。我認為這是處理香港貧窮問題的一個重要里程碑，亦顯示本屆政府在扶貧方面的決心和承擔。扶貧委員會認為「貧窮線」的制訂基本上有三個功能：第一，就是幫助我們了解貧窮情況；第二，當然是了解了貧窮情況，相信會協助我們制定一些更加適切的政策；第三方面，就是有了適切的政策落實執行，我們都希望透過這條「貧窮線」的改動或變動，可以審視政府政策介入後的成效。
 
  在今年9月28日，由行政長官主持的一個扶貧委員會高峰會上，我們公布了2012年貧窮情況的數字、分析，以及首次制訂的官方「貧窮線」水平，我相信在座有幾位議員當日都有出席這個高峰會。
 
  「貧窮線」的制訂是參考了一籃子的方法來做。基本上，我們覺得要按着國際主流的方法來做，亦選擇了以一個相對貧窮概念來制訂，有別於用一個絕對貧窮的概念，我們的制訂方法是有一個國際可比性和有一定的公眾認受性，因為大家知道，儘管特區政府在之前沒有制訂「貧窮線」，但本港有一些團體，他們每年會發放由他們自己做的民間「貧窮線」，包括樂施會和香港社會服務聯會。所以我覺得如果我們在制訂的方法與這些團體多年以來沿用的方法脗合，在解說和認受性方面都會高些。
 
   唯一我們與這些民間所做的不相同，當然因為我們掌握的數據比較豐富，所以我們亦能夠把「貧窮線」訂於在政府政策介入前，相對於在民間做，他只是拿着我們已經公布的數字而計算，而公布了的數字往往是包括政府政策介入後而給予個別家庭的一些現金補貼。所謂政府政策介入前，亦即是說稅前和社會福利轉移前，這亦是國際認可的方法。今次官方的「貧窮線」訂在家庭住戶每月入息中位數的50％，這個就是官方的「貧窮線」，實體的數字在我們文件說了，我不在這裏花大家的時間讀出來。
 
   我想提一提的，就是其實用任何的方法去制訂「貧窮線」，都有其局限性。譬如我們這個方法是以收入為基礎去制訂「貧窮線」，它是易於解讀亦與國際的可比性或是本地的認受性比較強；但它的局限性就是沒有考慮到資產和負債，所以可能會出現一個組群，就是他們是低收入，但是高資產的。在我們的分析中，就會納入為貧窮戶；但實際上，他們未必是貧窮戶，所以我們這個做法或許誇大了香港的貧窮人口。此外，由於「貧窮線」以相對貧窮概念制訂，因此大體上，都很難說會消滅貧窮，我們永遠都會有一些貧窮的人口。我亦要強調「貧窮線」本身是一個分析和量度的工具，來滿足我剛才說的三個功能，它並不是等於是「扶貧線」，亦不應該直接與政府的社會援助計劃掛。
 
   我繼而很簡單地說說，我們從2012年貧窮情況的分析看到一些甚麼狀況呢？就是在政府政策介入前，即假設政府甚麼社會補助的制度都沒有，香港的貧窮住戶為541,000戶，涉及人數是1,312,000人，貧窮率為19.6％。但現實生活中，當然政府有做事，所以在政府各項恆常現金政策介入後，大家留意到，我們包納了的只是一些恆常，即並不是一次過的，而且是用現金來轉移的福利，這些包括綜援、高齡津貼、學生資助和鼓勵就業交通津貼，新推出的長者生活津貼當然亦是屬於這一類的恆常的現金政策，但由於數據是2012年，長者生活津貼的福利轉移並不明顯。
 
  所以某程度上都可以說，我們現時介入的政策都是有效改善貧窮情況，因為貧窮住戶經過政府的政策介入後，就會由我剛才說的54萬多戶降至403,000戶，而貧窮人口亦由我剛說的1,312,000人下降至稍為過100萬人，是1,018,000人，貧窮率亦由19.6％下降至15.2％。詳細情況和數據已經在文件和該份報告書中詳列，我不再重複，我只想跟大家分享幾點主要觀察：
 
   第一，雖然「貧窮線」的主要分析不包括這些非恆常現金及非現金政策的影響，但這兩者的政府行為，其實對於扶貧都有一定的效果。即是說，儘管是一次過或是大家喜歡稱之為「派錢」好、「派糖」也好，它其實都有一個扶貧效應。另外有一些事政府是用服務，而不是用現金，最明顯的是公屋的編配，它亦對扶貧有很大的效果。當中正正就是以公屋政策的扶貧成效尤為明顯，若果我們把公屋為主的非現金政策計入所謂政府政策介入後，2012年的貧窮率就會由我剛才說的15.2％下降至10.1％，生活在「貧窮線」下的住戶數目會由約40萬個減少至約27萬個，貧窮人口則會由剛才所說約102萬人減少至約67萬人。從這一組數字，大家可以看到公屋的效應是相當明顯的。
 
   第二點我想講的，就是在恆常現金政策中，無可否認綜援的扶貧作用是最明顯的，它成功幫助約九萬戶家庭「脫貧」。但仍然有相當的綜援戶是在這個「貧窮線」之下，大概是10萬戶，但再細緻分析這10萬戶綜援戶，但仍然處於「貧窮線」下，大家可以看到，其實近八成都是有公屋編配給他們，另外約一成是住在自置私樓或居屋，所以相對一些又未有公屋編配，又沒有領取綜援的家庭，他們在生活上，基本上可以說是有一定的照顧。
 
   第三個觀察，就是我們看到在「貧窮線」以下，沒有領取綜援的家庭有約30萬戶，而這30萬戶近一半是屬於有從事經濟活動的在職住戶，或是大家稱為在職貧窮住戶。這些在職貧窮住戶的特徵是很相近的，家庭人數通常較多，約八成是三人或以上家庭，而且這些家庭非從事經濟活動的人口亦偏高，簡單來說，就是賺錢的人少，而要撫養的人多，這些所謂非從事經濟活動人口在這些在職貧窮戶中佔整體人口約六成，所以可以看到他們都有頗大的家庭負擔，當中兒童及學生佔約三分一。所以，大概可以說是一個人工作供養另外兩名家屬，包括他自己，就變為一個人的工作收入要養三個人，以及他們當中不少都是從事一些低技術工作，所以單憑工作，儘管有最低工資的保障，都未可以脫貧，這值得我們關注。
 
   第四點我想講的，就是大家都很關心兒童。兒童的貧窮率達到19.9％，比整體的貧窮率15.2％還要高，這是完全不理想的，因為很多國家都要求儘管有貧窮的狀況，但兒童的貧窮率一般都不應該高於整體貧窮率。但在香港的現況中，恐怕我們的兒童貧窮率亦是偏高。在這208,800個貧窮戶的兒童中，細分為大概有62,400個小朋友是在綜援家庭，3,900個小朋友是（生活在）一些失業（家庭），即是他們（的家人）可以從事經濟活動但是失業（而）沒有領取綜援的家庭中，最大的組群有約129,700個兒童是生活在我剛才所說的在職貧窮非領取綜援的家庭內。
 
  最後，我想講講我們的扶貧策略。因為大家都知道，我們沒有可能說做完那條「貧窮線」就大功告成，不會跟進做工作，最重要的工作現時正在進行中，就是按着我們的分析，怎樣可以可制定一些扶貧策略和扶貧措施。
 
   在制訂「貧窮線」，當然有助我們了解香港的貧窮問題，以及識別一些需要幫助的組群。我們下一步的工作是找出適當的方法去扶助這些弱勢社群。未來的扶貧工作及策略有四方面：
 
   第一，我們仍然堅信就業是脫貧的最佳途徑。我們會繼續發展經濟，創造就業機會，尤其是可促進年輕人向上流動的優質職位。
 
   第二個策略，就是任何進一步協助香港的弱勢社群，今次應該聚焦在一些在職（貧窮）家庭方面，在這方面找一些新措施，必須以鼓勵就業和加強支援下一代的在學需要為前提，我用英文說，就是要pro-employment, pro-child這些政策的措施。支援方式應以能夠持續協助這些家庭成員自力更生和提供向上流動機會為目標。就此，政府現時在內部正參考各方團體及學者提交的方案，進一步研究低收入家庭補貼作為其中一項具體支援措施。今日的會議上，我亦很樂意聽取各位議員就這一個特定的措施方面大家有甚麼看法，因為我們的工作已進行得密鑼緊鼓，我都公開說過，希望爭取於明年行政長官的《施政報告》能夠內向大家作一個交代。
 
   第三方面，就是我們沒有忘記綜援戶，因為大約都有10萬的綜援家庭在這條「貧窮線」以下，但我們覺得要在綜援的家庭中作一些改善措施，今次是並不適宜一刀切地把整個綜援系統來提升。較有效的方法是考慮以針對性的措施，鼓勵健全受助人「從受助走向自助」，以及加強對於在綜援家庭戶內學齡兒童的支援，藉此減低跨代貧窮的風險。
 
   第四方面，就是我們會考慮，不單是以現金援助，亦會強化一些支援服務，特別是託兒服務和就業服務，亦會將關愛基金下已確定為有效的項目恆常化，目前關基金一共批了24個項目，進行了的有18個，恆常化了的有三個，另外有六個項目會陸續會展開。按着我們專責小組的建議，我們亦會特別聚焦幫助有特殊需要的群組，包括少數族裔、殘疾人士和一些單親家庭。
 
  過去十個月，政府在各個委員會及各界持份者的支持和配合下，在扶貧工作方面取得了一些具體進展，但最重要的是接下來的配套工作。我們會根據「貧窮線」的分析及收集所得的意見，考慮和訂定出未來的扶貧策略和措施，亦希望能夠繼續推動民、商、官三方合作，群策群力做好我們的扶貧工作。
 
   我們亦已承諾「扶貧線」並不是一次過的工作，往後這個香港貧窮狀況（報告）將會有每一年的更新工作要做，所以大家都可能曾聽我說，往後的工作或是整個扶貧的工作將會在陽光之下進行，大家會看到政府政策介入後對於貧窮數字和貧窮人口的影響。
 
   現時我們剛剛展開了就着行政長官2014《施政報告》和2014至15年《財政預算案》的諮詢工作，相信各位立法會議員都會與行政長官或財政司司長有約會，我們希望在這個過程中亦能夠聽到大家很多具體的扶貧建議。
 
   主席，以上是我就扶貧委員會及專責小組工作進度的簡報。我和我的同事很樂意回答各位的提問。多謝主席。
 
  （以上是政務司司長林鄭月娥10月29日出席立法會扶貧小組委員會會議的開場發言。標題為本網站所加。）